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 登记立案不能“来者不拒”

——以行政诉讼案件登记立案为视角 

安徽省铜陵市义安区人民法院  方孝红

二○一六年七月二十一日

作者简介：

方孝红，女，1975年生，铜陵市义安区法院研究室副主任，通过国家司法考试取得a证。中国法学会会员，安徽省作协会员。所撰论文获各类奖项二十余项，如2014年撰写的《发挥半边天应有的作用——涉案女性的家庭地位探析》获安徽省婚姻家庭理论研究论文三等奖，撰写的《论执行信息化》获安徽省高级人民法院优秀审判管理研究论文优秀奖；2013年撰写的《诉讼调解，行政审判的题中应有之义》在全省法院系统第二十五届学术讨论会上获优秀奖；2008年撰写的《劳燕纷飞，爱情已是昨日黄花》获铜陵市“创建和谐家庭，打造平安铜都”婚姻与家庭论坛一等奖。

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论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：                  日期：

登记立案不能“来者不拒”

——以行政诉讼案件登记立案为视角

论文提要：

立案登记制和新《行政诉讼法》均是从2015年5月1日起在全国施行，这二者均亮点纷呈，其中《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的第一条要求“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制”，而新《行政诉讼法》第五十一条也要求“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。由此可见二者的亮点部分有一个交集：行政案件均为登记立案。本文从登记立案后的案件受理情况、行政诉讼案件登记立案的益处、行政诉讼登记立案后出现的问题（问题点击、问题分析）、对行政诉讼案件登记立案的几点设想共四个方面来论述，提出了加强立案庭人员配备和培训、强化诉前过滤功能、明确起诉状的格式及内容要求、依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉、引入第三方参与立案制度五个方面的设想。立案登记制从一定程度上解决了行政诉讼案件“立案难”的问题，但为使法院的行政审判组织“好钢用在刀刃上”，不陷于“滥诉恶诉”的危险，是进一步推进立案登记制过程中必须解决的问题，完善立法、严格司法，使得百姓合法诉求得到保障，也能使司法资源得到最大发挥。全文共7198字（含注释）。

主要创新观点

以行政诉讼案件的登记立案为切入点。立案登记制实施以来，行政诉讼案件出现了不少的“奇葩”案件，我们应一方面追求“应立尽立”畅通立案通道，使百姓合理权益得到法律支持；另一方面应使司法资源发生最大的效用，不被一些缠诉、滥诉甚至于不应成为“诉”的案件所羁绊。笔者认为，一要加强立案庭人员配备和培训，加强对立案庭人员的法律业务培训，深入掌握立法原意，正确运用，在行政诉讼案件立案时避免只要当事人递交诉状的，就登记立案，要对起诉条件作审查，避免将大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入法院，徒增行政庭法官的工作量。二要强化诉前过滤功能。应明确行政诉讼案件登记立案并非是不审查。在对起诉条件进行审查时，要明确审查标准，不能过低，也不能过高，所以宜对新《行政诉讼法》里第四十九条予以细化明确，更具可操作性。三要明确起诉状的格式及内容要求。让法院工作人员在认定起诉状是否符合起诉条件以及指导起诉人补全内容、明确其诉讼请求、拒收不合要求的起诉状时能够有理可据，有法可依。四是依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉。将滥用诉权、耗费司法资源的当事人挡在司法程序之外。五是引入第三方参与立案制度，建立第三方人才库，随机挑选来参与立案。

以下正文：

立案登记制和新《行政诉讼法》均是从2015年5月1日起在全国施行，应该说这二者均亮点纷呈，其中《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的第一条要求“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制”（1），而新《行政诉讼法》第五十一条也要求“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”（2）。由此可见二者的亮点部分有一个交集：行政案件均为登记立案。这是经过反复调查研究论证，倾听群众呼声后出台的一个良策，无疑是法治社会的一个进步，能有效杜绝有案不立、拖延立案、年底不收案、“民告官”难等现象，解决立案难问题，使人民群众更顺畅地依法维护自身合法权益。但是，我们登记立案也不能“来者不拒”，行政案件更应睁大慧眼，把好第一道关口，节约司法资源，为业务庭审判法官排忧解难，使他们将主要精力用在真正需要办理的案件，或是疑难、复杂案件上。

一、登记立案后的案件受理情况

2015年5月4日是全国法院实施立案登记制的第一个工作日。据不完全统计，4日当天全国法院立案数量超过67000件，与去年同期相比增幅超过20%，当场登记立案率超过85%（3）。

2015年5月25日，北京市朝阳区人民法院立案庭庭长韩毅刚告诉记者，5月实施立案登记制后，新收案件增长速度明显加快，同比增长55%，各类型案件均有不同幅度增长。截至2015年5月20日，朝阳法院新收各类案件9560件，其中民事2763件，同比上升56%；商事4691件，同比上升99%；知识产权455件，同比上升207%；行政112件，同比上升229%，增幅最大（4）。

立案登记制实施以来，蚌埠两级法院登记立案工作渠道畅通，秩序井然，最显著的变化表现在数据上，一年来，两级法院新收一审案件31108件，比去年同期净增加4572件，同比增幅达21%。其中民商事案件增幅为7%，行政案件同比增幅为58%。（5）2015年，安徽铜陵市义安区人民法院“全年行政类案件比去年上升89.47%”（6）。

2015年全国法院行政案件受理情况一览表（7）

注:全国法院指地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院(下同)。

2015年全国法院新收行政案件涨幅情况一览

如此飙升的案件数量一方面说明了民众法律意识的增强，通过法律途径维权，另一方面也说明了由审查立案变为登记立案是有成效的，2015年全国法院当场登记立案率达到95%（8）。

二、行政诉讼案件登记立案的益处

（一）便利民众诉讼。

法院是维护社会公平正义的最后一道防线，因为法院的“最后”性，所以注定了有些人一辈子都不会走进法院（矛盾在法院外已化解）；有些人可能一生只打一次官司（寻求司法途径解决问题）；有些人因人生的跌宕起伏，凭着对法律的信仰，可能会多踏进法院几次。再缩小到行政诉讼案件，其原告应该说绝大多数可能是第一次踏进法院的大门，对于立案他们寄予了满满的希望。立案审查制下，各级法院对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题，甚至坊间流传有的法院“私设门槛”。登记立案则完全破除了这个樊篱，只要符合起诉条件的，都应当登记立案。这无疑是张开了温暖的怀抱，给了“民”告“官”中的“民”一个大大的笑脸。

（二）及时解决矛盾。

民告官，“民”的心理活动都遵循着能快速解决问题的这一直线轨迹，审查立案可能让“直线”变成了“抛物线”，而登记立案则方便快捷，立案法定条件仅限为程序、手续、形式方面的条件，排除任何实质性或实体性条件，且高度简化，相比之前复杂的审查程序，提高了立案的效率。通过数据统计，立案登记制实施一年多以来，蚌埠两级法院诉讼服务中心在接待前来起诉的群众时，当场登记立案率97%，高于全国法院当场立案率95%的平均值（9）。

（三）树立司法权威。

一段时间以来，法院行政诉讼案件的立案难一定程度上体现为行政机关对司法的干涉。法院人、财、物受地方政府统管，给予了地方政府利用行政权力干预法院工作的底气（10）。而立案登记制能有效破除行政机关的“有心”干预，司法机关独立行使司法权，有利于树立司法权威，立与不立只有法律说了算，不予立案的，须以书面形式出具正式的法律文书，而该立不立，则内部追责。责权明确，有了这样的“紧箍咒”，极大地限制了行政机关的横加干预。

（四）促进司法公正。

勿庸讳言，立案难的原因如果从司法机关内部来探寻，不能排除一部分司法人员的素质问题。这个素质一是其业务素质，关乎其学习、吸收法律知识的能力水平；二是其思想素质，侧重于其思想境界的高低，有没有全心全意为人民服务的崇高思想，公正司法，一身正气两袖清风。如果仅仅是业务水平的问题，那还可以通过加强学习来弥补，而如果是思想出了偏差，钻法律的漏洞，则需要完善法律、完备监督体系。立案登记制分层次给出了符合条件、不能判定、不符条件、内容欠缺等情形下的处理方法，司法人员遵照执行即可，跃出“框架”外，则处分没商量。如此一来，司法人员人为因素阻碍行政诉讼案件立案的情形会有效扼制。

三、行政诉讼登记立案后出现的问题

虽然有诸多益处，但是我们也看到，对于一些善于钻营的人来说，登记立案使得他们“信心倍增，粉墨登场”，司法资源似乎成了他们上新闻头条、博一己私利的手段，也使得行政诉讼案件在实行立案登记后“暴涨”。

（一）问题点击。

[案例一]2015年底，南通市中级人民法院以滥用诉权驳回了拆迁户陆红霞的一起行政诉讼案件。此前的一年多时间里，陆红霞为了在拆迁补偿安置中更多获利，和家长向南通市各级政府提出了94次政府信息公开申请，后来又提起39次行政复议，此后，又提起36次行政诉讼。

“一个人起诉多个案件，多个人起诉同一行为，这类情况比较常见，导致被告应诉的成本、频率、难度、数量均呈上升势态，该势态需要更加科学的制度加以解决。（11）”全国律协行政法专业委员会副主任吕立秋说。

不但是“陆红霞”，现实中一部分当事人的请求事项存在类似或相同的情况，申请公开的内容涉及多方面，其中很多都并非政府信息。其频繁申请信息公开的实质目的是通过不断的、大量的申请、复议和诉讼，表达不满情绪和向政府及相关部门施加压力，以获取自身利益。其起诉行为已背离了《政府信息公开条例》的立法目的，构成了申请权的滥用。滥用诉权，浪费人力、物力、财力，如果多几个“陆红霞”，那么法官们则疲于应对、殚精竭虑、苦不堪言。对于此类滥用诉权违背行政诉讼法立法宗旨的行为，法院应依法不予立案。

[案例二]2016年1月5日湖南长沙市民孙文林(化名)和他的同性恋“男友”收到了该市芙蓉区法院的受理案件通知书。孙文林今年26岁，是一名同性恋者，“男友”胡某36岁，两人认识1年多，相处融洽。2015年6月23日是孙文林和男朋友相恋一周年的纪念日。两人决定要在这一天结为配偶。于是，他们来到长沙市芙蓉区民政局，告诉工作人员他们要登记结婚。但民政局的工作人员以中国《婚姻法》里规定的“只有一男一女才能结婚”为由，拒绝了他们结婚的申请（12）。

司法的“最后一道防线”成了他们向法律和世俗挑战的手段。从案件管辖上看，根据《行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。故长沙市芙蓉区人民法院作为婚姻登记机关所在地对于该案予以受理从实体和程序上都是是正确的，也是必须的。婚姻关系是民事关系的一种，缔结婚姻必须遵循民事行为的生效要件，其中要件之一就是不违反法律和行政法规的强制性规定。对于婚姻关系的主体，我国婚姻法多条提及“男女之间”“男女双方”，旗帜鲜明地将婚姻关系的主体锁定在“一男一女”之间，因此否认了男男之间，女女之间婚姻主体的资格。因此，本案中两名男性朋友不具有缔结婚姻的主体资格，婚姻登记机关不予登记确认是完全合法的，是依法行政。这样的案件从开头就能看到结尾，予以登记立案，实在是浪费宝贵的司法资源。

[案例三]20年前，因欠缴学费，学校未及时给孩子发放课本，王某（化名）认为这给孩子精神造成损害，近日，要求教育部门行政赔偿。法官询问得知，这名“精神被损害”的孩子已是研究生，王某因20年前的往事提起诉讼。

该案就是典型的一起超过起诉期限、不符合起诉条件而起诉的案件。（13）武汉市中级人民法院行政庭庭长介绍，立案登记制实施以来，诉前过滤功能减弱，出现一些不符合立案条件的诉讼，挤占司法资源。

（二）问题分析。

1、人为的原因。

（1）司法人员的素质。

实践中，有的法院在立案时对当事人的释明指导不够，导致案件移送行政庭之后，发现存在有些被诉的行政行为不明确、有些诉讼请求不着边际、有些被告不适格等情况（14）；有的法院出现了只要当事人递交诉状的，立案庭就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院。这些案件经行政庭审查之后，可能都会驳回起诉，既浪费了司法资源，也导致很多不应由法院解决的问题进入法院。

（2）当事人的原因。

行政诉讼案件“暴涨”的原因，与当事人息息相关。立案登记制实施首月，武汉法院行政案件比去年同期增长382.91%，其中不少是如[案例三]一样不符合立案条件的诉讼（15），往事如烟，而家长非要无理取闹旧事重提，挤占司法资源。在[案例一]中，立案登记制度确立之前，法院可以对“陆红霞们”的滥诉案件不予立案，但是新法则规定符合法律规定的案件必须进行立案，让他们“心想事成”来立案。[案例二]中的同性恋者，就是将不应由法院解决的问题交到了法院手中，应该说他们心里明知道目前我国的婚姻法尚未支持同性结婚，可能只是期望通过司法的途径引起媒体来“炒作”这件事，进而引起社会的关注，从而推动同性结婚的立法。

2、制度的缺陷。

（1）登记是否等同于立案。

对于立案登记问题，法律只是笼统的进行一些规定，司法实践中还面临一些需要明确的问题。“登记”了是否就等于“立案”了？有人说，立案审查制下，诉讼起点是法院决定立案时，立案登记制下，诉状提交给法院时，诉讼就开始了。如果是这样的话，难免会产生更多的现实问题，案件数量的加大不仅使人手不够造成案件处理不及时，同时带来程序性审查中裁定不予受理的案件增多，不仅不能解决行政争议，更能激化矛盾，使信访压力增大。笔者认为，登记应当是立案审查中的一步，是将原来的简单审查进一步细化，敞开立案的通道，先收下来再进一步确定。

（2）登记要不要实质审查。

立案登记制度在起诉阶段的审查标准不够明确，例如，如何认定是否属于应当受理的案件，是否符合第四十九条规定的起诉条件以及审查上述问题的形式是形式审查还是实质审查，新《行政诉讼法》都没有阐述清楚。崇安法院立案庭庭长陆杰在接受记者采访时介绍：“立案登记制的实质是法院对当事人提供的诉状和证据只作形式审查，不再对提起的诉讼是否合理、证据是否充分作实质性审查。立案审查制不仅有程序性审查，还包含实质性审查，甚至考虑到能否审理、执行，立案门槛高。”（16）实践中，应该说大多数法院均是如此操作的，不再对提起的诉讼是否合理作实质性审查，“同性恋要求登记结婚”一案就是在此情形下生出的奇葩案件。所以有一部分别有用心的人钻空子，造成行政诉讼案件的“井喷”。

（3）口头起诉要不要第三方监督。

新《行政诉讼法》第五十条规定，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。实际操作中，是否需要引入第三方监督？因为仅仅由法院工作人员记录，如果遇到表达能力强的当事人，那么可以较轻松地记入笔录，真实性也较强；但如果当事人年事高、表达弱，可能存在不能准确真实表达其意思的情况。再者，法院既记录，又立案，集于一身，有点差强人意。

四、对行政诉讼案件登记立案的几点设想

（一）加强立案庭人员配备和培训。

综观法院立案庭，由于案多人少的现状，立案庭的人员除了有正式干警外，还有政府雇员。正式干警中，有的是资深法官，经验丰富，而有的并不具有法律职业资格，造成了立案人员素质的良莠不齐。其素质的原因造成了对法律理解的偏差，因而要加强法院立案人员的配备，配强配齐。同时加强对其思想政治教育，切实增强思想政治教育的针对性、时代性和实效性，增强立案庭工作人员的道德责任、政治责任、法律责任和历史责任感，在法治国家的进程中起到展示司法形象的桥梁和纽带作用。要正确对待当事人，要做好法律释明工作。同时要加强对立案庭人员的法律业务培训，深入掌握立法原意，正确运用，在行政诉讼案件立案时避免只要当事人递交诉状的，就登记立案，要对起诉条件作审查，即：原告是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。避免将大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入法院，徒增行政庭法官的工作量。

（二）强化诉前过滤功能。

法院要强化诉前过滤功能，应明确行政诉讼案件登记立案并非是不审查。在对起诉条件进行审查时，要明确审查标准，不能过低，也不能过高，标准过低，则会出现[案例一]里的滥诉、恶诉的案件；标准过高的话，法院又会不知不觉地陷入实质审查的漩涡。所以新《行政诉讼法》要明确好审查标准，对新《行政诉讼法》里第四十九条予以细化明确，更具可操作性，一个明确合理的审查标准既可以限制法院宽泛的裁量空间，也可以让诉讼当事人感受到司法的公正、公开，有利于解决纠纷、提升司法公信力。

（三）明确起诉状的格式及内容要求。

让法院工作人员在认定起诉状是否符合起诉条件以及指导起诉人补全内容、明确其诉讼请求、拒收不合要求的起诉状时能够有理可据，有法可依。这是具体实务的要求，也是为了便利审查阶段的审查，更是有利于案件的筛选节流，减轻因为司法资源不足带来的负担。

（四）依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉。

在充分保护诉权的同时，也要强调树立正确的诉讼观念。作为当事人，应当依法行使诉讼权利，坚持诚信诉讼原则，杜绝恶意串通或者冒充他人提起诉讼，不能试图通过诉讼等方式侵害国家或他人合法权益或达到不正当目的。应探索立案登记制下防范虚假诉讼和恶意诉讼的机制措施，如通过向当事人发放诚信诉讼承诺书等方式，引导当事人诚信诉讼；探索建立恶意诉讼、虚假诉讼当事人黑名单制度，将滥用诉权、耗费司法资源的当事人挡在司法程序之外。

（五）引入第三方参与立案制度。

在当事人口头起诉时，为确保实效，可以考虑引入无利害关系的第三方参与立案制度，不但有助于当事人突出重点达自身的诉讼请求，法院工作人员如实记录，也有助于监督法院的立案，确保起诉状的真实性。第三方人员，可从公安局、检察院、民政局、司法局、民间调解组织等单位（组织）中挑选，建立第三方人才库。随机挑选来参与立案。

总之，立案登记制从一定程度上解决了行政诉讼案件“立案难”的问题，但为使法院的行政审判组织“好钢用在刀刃上”，不陷于“滥诉恶诉”的危险，是进一步推进立案登记制过程中必须解决的问题，完善立法、严格司法，使得百姓合法诉求得到保障，也能使司法资源得到最大发挥。

（1）《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，载http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-14175.html，2016年5月19日访问。

（2） 摘自《中华人民共和国行政诉讼法》。

（3） 罗沙：《立案登记制首日全国法院立案数量超６．７万件》，载http://money.163.com/15/0505/00/aoqg7fuv00254ti5.html，2016年5月10日访问。

（4） 李娜、李豪：《立案登记制实施首月：观众诉赵薇在电视中瞪他》，载http://news.163.com/15/0605/21/arcj4ind0001124j.html，2016年5月13日访问。

（5） 高建业、王龙江：《蚌埠 立案不再难 服务新升级》载2016年6月6日《人民法院报》，第7版。

（6） 《义安区人民法院工作报告》，第3页。

（7） 数据来源：最高人民法院研究室：《2015年全国法院审判执行情况》，载2016年3月18日《人民法院报》，第4版。

（8）周强：《最高人民法院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，载2016年03月21日《人民日报》第2版。

（9） 同（5）。

（10） 蒋勇：《“立案登记制”将助推政府依法行政》，载2015年4月20日《人民法院报》第2版。

（11） 王峰：《立案登记制实施一周年 最高法研判防止“立案难”回潮》，载http://money.163.com/16/0518/05/bnavnslk00253b0h.html，2016年6月14日访问。

（12）李俊杰：《长沙同性恋者结婚遭拒起诉民政局获法院受理》，载中国新闻网http://www.chinanews.com/sh/2016/01-05/7702767.shtml，2016年6月16日访问。

（13）杨然、赵华兰、王田甜、成艳秦、龚子英：《武汉实施立案登记首月行政案件猛增近4倍 奇葩案件频现》，载2016年6月12日《湖北日报》第8版。

（14）杨翔等：《落实立案登记制，保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告》，载2015年7月2日《人民法院报》第8版。

（15） 同（14）。

（16）杨树明、张宽明、夏倩：《打开群众诉求之门》，载2015年4月17日《人民法院报》，第一版。